关于农村土地承包经营权

　　依法流转情况的报告

　　——2008年3月31日在市十二届人大常委会第1次会议上

　　黄石市农业局局长  汪祖录

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据市人大常委会的安排，我受市政府委托，现将我市农村土地承包经营权依法流转情况报告如下，请予审议。

　　一、我市土地流转的基本情况

　　近年来，随着农村税费改革的不断深入和中央、省、市一系列支农惠农政策的贯彻落实，极大地调动了广大农民发展生产的积极性，农村经济社会出现了少有的好形势。但是，由于我市人多地少，青壮年劳力外出打工多，加之农业比较效益低，导致土地弃耕抛荒的现象较为突出。据统计，全市现有耕地面积131万亩（水田87万亩，旱地44万亩），抛荒面积达到12.8万亩，占耕地总面积的9.8%，其中常年性抛荒面积3.2万亩，占抛荒总面积的25%，季节性抛荒面积9.6万亩，占抛荒总面积的75%。针对这种情况，我市开展了土地流转工作，培养典型，以点带面逐步推开，取得了初步成效。截至目前，全市土地流转面积达到6.9万亩，占耕地总面积的5.3%；涉及农户1.6万户，占全市农户总数的4.9%。主要采取了转包、出租、入股、互换、转让等五种方式，其中转包面积4.3万亩，占流转总面积的62%；出租面积2.5万亩，占流转总面积的36%；其余三种方式所占比例较少，仅占流转总面积的2%。

　　以上几种流转方式，互换、转包一般是农户间的自发流转，主要是为了耕种方便，防止抛荒；出租、入股一般有乡镇、村集体经济组织参与，主要是为了推进农业结构调整，促进农业增效、农民增收。我市土地流转呈现以下四个特点：

　　一是土地流转方式不断优化。目前我市土地流转由农户间无序自发流转向有组织的有序流转转变。今年初大冶保安镇先锋村，将群众弃耕的土地予以集中登记，由村委会牵头，将100余亩耕地全部流转给该镇种粮大户柯勤学，实现了有组织的有序流转。

　　二是土地流转范围越来越广。已经由原来的在村组内部进行，扩展到跨村、跨乡镇甚至跨县（市）区。我市种粮大户侯安杰，从2001年开始，基本上是以大冶大箕铺镇为主，经过几年的发展，现在已向周边辐射到了大冶城北开发区、金湖街办、陈贵以及阳新白沙、大王等乡镇。流转面积由过去的2000多亩，扩大到现在的19000多亩。

　　三是土地流转层次比较低。目前，我市土地流转还处在初级阶段，流转方式主要以转包为主，层次较低，占流转总面积的62%；出租、入股等较高层次的流转相对较少。

　　四是土地流转经营主体多元化。农村土地经营主体已由过去以农民为主，转向有企业、工商个体户等大量参与。经营项目也从以种粮为主转向养殖、蔬菜、林果等多种特色经营。

　　目前，我市土地流转处在刚刚起步阶段。主要抓了以下工作：

　　第一，深入调研，高度重视土地流转工作。近年来，土地抛荒问题已引起市委、市政府的高度重视。去年，市委书记王振有、市长王建鸣多次到大冶市和阳新县农村调研，解剖典型，认真研究加快土地流转，遏制土地抛荒的实施办法。11月份，副市长信祖国同志又专门在大冶市召开了土地流转座谈会，要求大冶市分别以一个工业镇和一个农业镇为典型，开展土地流转试点，为全面铺开积累经验。今年3月份全市农村工作会议上，市委、市政府对土地流转工作又进行了突出强调：要求采取市场的办法、行政的办法，按照“依法、有偿、自愿”的原则加快土地流转，向种植大户和经营能手集中，尽可能盘活农村土地资源，最大限度地发挥土地在促进农民增收中的重要作用。今年市委1号文件又明确要求，要大力推进土地流转，引导发展规模种植。目前，各县（市）区正在积极行动，部署和安排土地流转工作。

　　第二，开展试点，积极探讨土地流转的基本作法。去年底，大冶市按照市委、市政府的要求，选择陈贵、保安两个镇开展试点，试点工作已经取得了阶段性成效。一是健全机构。试点镇以党委政府主要领导亲自挂帅，分管领导具体抓，工作专班设在财经所。镇挂牌成立了农村土地流转中心和土地纠纷调处办公室。每村设立土地流转站,由1名村干部担任土地流转联络员。二是规范土地流转手续。首先对原先已流转而没有办理正规合同手续的，进行调查摸底，补办正规手续。其次对有流转意向的土地，及时发布信息，建立流转档案。积极向农户宣传农村土地流转政策，鼓励种粮大户、种植能手、龙头企业来流转土地，发展规模经营。截止目前，保安镇有8个村的调查摸底工作已全部完成，各类表格已填写归档，其中2个村已办好了规范的土地流转手续。

　　第三，培养典型，以规模经营带动土地流转。近年来，各县（市）区积极培育和发展种植大户，为大户无偿提供技术、信息、政策咨询等服务，充分发挥经营能手在资金、技术、管理方面的优势及对市场的驾驭能力，引导他们依法土地流转，发展规模经营，起到了很好的带动作用。2007年，大冶市侯安杰、黄开广和阳新县何修明等3个种粮大户分别受到国家农业部表彰，被授予“全国种粮大户”称号。特别是侯安杰，他外出经商亏损后，于2001年回乡承包荒山发展中药材和经济林取得成功，随后又发展粮食、蔬菜生产，种植面积逐年扩大。到目前为止，各类作物的种植面积达到19300亩，其中耕地16980亩，林地2320亩，被评为“湖北省种粮标兵”、“湖北省林业大户”、“全国粮食生产大户”。侯安杰流转土地后，从阳新各大农场、湖南、黄冈等地引进了32位种粮能手，为其种植太湖糯，产品全部订单销售到五粮液集团。由于实行规模化经营，机械化生产，降低了生产、管理、销售成本，规模生产效益是传统的2-3倍。据统计，目前全市种植面积达到30亩以上的种粮大户共有1300户。大户的带动，既促进了土地流转，又在一定程度上遏制了土地抛荒。

　　二、存在的主要问题

　　我市土地流转工作虽然取得了初步成效，但存在的一些问题也不容忽视，主要表现在以下几个方面：

　　1、思想认识不到位。少数基层干部对土地流转在农业结构调整中的重要作用认识不足，没有把它作为发展现代农业的头等大事来抓；同时，在心理上还存在因土地流转涉及面广、政策性强、协调难度大、引起的纠纷多而产生畏难情绪。对部分思想保守的群众来说，有的虽然外出打工但仍不放弃土地，担心将来失业又失地，生活无保障，宁可抛荒也不愿流转。因而出现“有人有田不愿种，有人愿种没有田”的怪现象。

　　2、流转行为不规范。主要表现为土地流转的随意性和不稳定性，许多土地流转都没有建立稳定的流转关系，法律手续不完备，协议过于简单。部分农户，特别是在外打工的农户，因常年不在家，在土地流转过程中，习惯以口头或电话等形式自发商定双方的权利义务关系，包括土地转让金支付方式、转让期限等，这给土地双方在土地使用过程中发生争议、纠纷埋下了隐患，导致流转双方合法权益得不到保障。去年，我市经管部门共计接待土地信访问题28起，其中因为私下流转导致纠纷的有17起，占总数的61%。同时，也存在流转合同主体错位现象。

　　3、土地流转缓慢。目前，全市土地流转面积仅占耕地总面积的5.3%，占抛荒土地面积的54.3%。究其原因：一是农业比较效益低。如种一亩水田，早、晚两季水稻及冬闲一季油菜，除种子、农药、化肥、人工等生产成本外，年纯收入只有500元左右，而外出打工人平月工资可达500—800元。二是缺乏中介服务，承包方找不到受让方，或受让方找不到承包方，供求双方信息不通，无法及时对接，这也是重要原因之一。

　　4、土地集中连片流转难度大。由于土地规模经营机械化程度高，需要连片和交通便利作保证，承包大户在实施规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，出现土地插花现象而使流转难以成功。

　　三、下一步工作打算

　　土地流转是发展现代农业，实现规模经营的必然趋势和有效途径，是提高农村土地利用率和产出率的重要措施。今后我们将采取以下措施：

　　1、加强宣传，提高认识，加快土地流转。今年我们要加大《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和相关政策的宣传力度，不仅要使广大农民明白土地流转的原则、方式和程序，还要让他们明白弃耕抛荒的严重性和危害性，帮助农民分清“流转”与“失地”的区别，打破传统的小农经济意识，算好经济帐。同时，各级政府特别是乡镇政府要增强依法促进土地流转，遏制土地抛荒的责任感和紧迫感，同时要纠正在土地流转工作中“过于干预”和“顺其自然”的片面认识，结合本地实际，做好服务，采取行政与市场化相结合的综合措施，积极稳妥地推动土地流转工作。

　　2、培育种植大户，以典型带动，引导土地流转。要积极鼓励一些有投资实力的公司和个人，特别是一些从农村走出去的“老板”，回乡创业，开发山水。要以乡镇、村组干部带头，种粮大户典型引路等方式，结合我市人多地少的实际，及“1+8”武汉城市圈副中心的区位优势，带领广大农民，按照稳粮扩菜的发展思路，积极发展农业规模化经营。2008年，我们将重点培育1个万亩、10个千亩、300个百亩以上种植大户，实现土地向大户集中，从根本上遏制土地抛荒。

　　3、加强管理，强化监督，规范土地流转。全市经管部门要严格按法律法规和政策的要求，切实做好土地流转的政策宣传、方案制订、业务指导等日常工作。建立统一规范的土地流转程序，采用统一格式的文书档案资料，加强流转过程管理。对手续不完备、合同条款不齐全的要补办；对显失公正的流转合同，引导双方重新补签；对流转补偿不到位的，督促当事人补偿到位。尽量避免或减少因土地流转不规范而引发的矛盾纠纷，促进土地依法流转，构建农村和谐社会。

　　4、完善体系，构建土地流转新机制，服务土地流转。一是搭建三级服务平台。县级要依托经管部门成立土地流转服务中心，建立土地流转市场，收集发布供求信息，组织协调跨乡镇的大宗土地流转行为。乡镇以财经所为依托，成立乡镇土地流转服务中心，负责本区域内土地流转政策落实、供求信息收集上报，以及合同签订、鉴证、登记变更备案等工作，并组织开展流转交易会。村一级要及时收集信息，协调处理土地流转中出现的矛盾纠纷。二是健全县、镇、村三级土地流转纠纷调解仲裁网络，形成快速反应处理的工作机制。三是建立土地流转中介组织。通过中介服务组织，建立以市场为导向，自负盈亏，自主服务运行模式，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。

　　5、加强基础设施建设，提高农业抗灾能力，促进土地流转。近几年来，我市不断加大了对农业基础设施建设的投入力度。去年，全市投资农田水利建设17100万元，新增旱涝保收面积1.3万亩，新增、恢复灌溉面积9万亩，新增除涝面积7.3万亩。争取高产农田建设整理项目资金6477万元，新增耕地4000多亩。良好的基础设施是发展现代农业的基本条件，是增加土地产出的硬件手段。今年中央和省委两个“一号”文件特别强调了农业基础设施建设，这是加快土地流转的良好机遇。我们必须坚持不懈，抓好落实，为土地流转提供重要的保障作用。

　　6、加强领导，形成合力，推动土地流转。土地权益是农民最根本的利益，农村土地流转管理工作是各级党委和政府的重要职责。今年，市委、市政府明确要求，把土地流转作为全年农村工作的四大重点之首。我们将认真总结大冶市陈贵镇和保安镇试点的经验，在适当时机召开现场会，借鉴他们的作法，逐步铺开。要根据省委办公厅、省政府办公厅《关于做好农村土地承包经营权流转管理工作的通知》（鄂办文[2007]8号）要求，各相关部门要积极发挥职能作用，密切配合，形成合力，共同搞好土地流转工作。国土资源部门要加强对耕地，特别是基本农田的监管、保护和征地补偿款的到位工作，制止滥占耕地、改变土地农业用途和侵害农民权益等违法行为；公安部门要加强农村户籍管理工作，搞好迁移户的登记、落户等服务；劳动保障部门要积极统筹城乡劳动就业及社会保障工作，认真落实农民工的相关政策，积极探索失地农民生活就业保障新办法；财政部门要保障土地流转工作经费，给予必要的财力支持。