市人大常委会执法检查组

　　关于检查水土保持法实施情况的报告

　　——2008年11月3日在黄石市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议上

　　市人大农村委员会主任委员 董美和

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为保证水土保持法律法规在我市的贯彻实施，吴兴龙、左莉同志带领由部分常委会委员及市人大代表组成的执法检查组，于8月27日对我市贯彻实施《水土保持法》情况进行了检查。检查组听取了市政府及相关部门贯彻实施《水土保持法》的情况汇报，实地察看了黄金山工业新区及长江沿岸黄石段部分采石场的水土流失情况和西塞电厂、还地桥镇秀山水保基地的水土保持情况以及大冶铁矿矿山复垦工程，查阅了部分采石场有关文件资料，并召开座谈会听取了相关方面的意见。市政府副市长信祖国、罗光辉及相关部门负责人参加了检查。现将执法检查情况报告如下：

　　一、我市贯彻实施《水土保持法》的基本情况

　　检查组认为，自《水土保持法》颁布实施以来，水土保持工作已逐步引起各级政府的重视，特别是近年来，我市各级政府及水行政主管部门，坚持预防和治理相结合的方针，加强监督，强化执法，广泛宣传，为推进我市《水土保持法》的贯彻实施，做了大量工作。

　　1、健全执法监督体系，加强对水土保持工作的领导。市、县（市、区）均成立了水土保持委员会，市水利水产局设立了水土保持科和水利技术推广水土保持检测中心，大冶市成立了水土保持局，阳新县及各城区先后成立了水土保持监督站。目前，全市各级水土保持专职、兼职执法监督人员共有48人，形成了组织落实，机构健全的水保执法体系。为了促进《水土保持法》的贯彻实施，各级政府还依法制定了一系列的规范性文件：市政府制定了《关于进一步加强水土保持工作的意见》、《关于征收水土保持设施补偿费和水土流失防治费的实施办法》，市有关职能部门联合下发了《关于水土保持方案实行会签制度的通知》，市及各县（市、区）还制定了《2001年至2010年水土保持规划》，划定了水土流失重点防治区，增强了水土保持的可操作性，使水土保持工作做到有法可依，有章可循。为了增强全社会的水土保持意识，营造良好的法制氛围，全市各级水行政主管部门结合“世界水日”、“中国水周”等纪念活动，通过广播、电视、报纸等新闻媒体，以及利用宣传车、设置固定宣传牌，开展专题征文活动等多种形式，广泛宣传水土保持法律法规，促进了《水土保持法》的贯彻实施。

　　2、强化预防和执法监督工作，执法力度逐步增强。一是把水土保持方案的编报、审批和落实作为预防监督的基础性工作来抓。据统计，1991年以来，全市编（补）报、审批水土保持方案172个，累计收缴水土保持“两费”620万元，促使开发建设项目业主投入水土流失防治资金累计2.1亿元，有效防治水土流失面积近2.3平方公里。二是逐步加大对违法案件的查处力度。近年来，市水利水产局查处水土保持违法案件28起；大冶市立案查处257起，结案236起，申请法院强制执行46起。三是开展水土流失专项治理行动。今年，大冶市把取缔小选矿、小洗矿、小冶炼、小红砖、小化工等“五小”企业，作为遏制人为水土流失改善生态环境工作的重点，明确规定在2010年10月以前分期分批对全市690家“五小”企业全部关停。截至9月份，已取缔203家，占第一批应取缔企业233家的87%。

　　3、开展水土流失综合治理，生态环境有所改善。一是实施水土保持小流域综合治理重点防治工程建设。通过以坡改梯和种植经果林为重点，实行山、水、田、林、路综合治理，取得了比较明显的效果。1999年至今，我市通过申请水土保持小流域综合治理国债项目，分年度完成了12条小流域的治理任务，共完成国债总投资1120万元，治理水土流失面积133平方公里。2007年阳新县王子山小流域被水利部定为全国水土保持生态清洁型试点小流域,目前正在组织实施。铁山区在完成了木栏畈港、罗桥港小流域综合治理任务后，又启动了三里七小流域的综合治理工作。二是积极引导民间资本大力发展民营水保事业。近年来，我市各级政府，特别是大冶市、阳新县坚持以水土资源为依托，建设一批以观光旅游，休闲娱乐为主的农业生态庄园及水保示范基地。据统计，全市建设农业生态庄园56个，水土保持基地12个，有效治理水土流失面积10平方公里。大冶市还建成还地桥秀山、茗山下余、灵乡戴岭、金山店燕山等一批高标准、高效益的水保产业示范基地，通过种植各种名贵植物、果树及草皮，既有力地促进了当地农业产业结构的调整，又有效地治理了水土流失。三是加强大中型建设项目的水土保持设施建设。武九铁路、黄石长江公路大桥等建设项目严格按照“三同时”制度要求，修建水土保持设施，防止水土流失，取得很好效果。西塞电厂被水利部授予全国生产建设项目水土保持示范工程。四是积极实施生态修复工程。武钢大冶铁矿结合旅游开发，投入巨资将其废弃的大型露天矿场，进行植被恢复，现建成国家矿山公园，既治理恢复了生态环境，又取得了良好的经济效益和社会效益。目前，该矿又在组织落实铁山区人大“关于三年内治理复垦螺丝山8600平方米开山塘口”的决议精神，首批120万元的治理资金已经到帐。

　　二、贯彻实施《水土保持法》存在的主要问题

　　1、学习宣传不够，思想认识不到位。这次执法检查发现，尽管《水土保持法》已颁布了17年，各级政府及其水行政主管部门进行了大力的宣传贯彻，但在深度和广度上还有一定差距。许多地方相当一部分干部群众的水土保持法制观念非常淡薄，对水土流失带来的现实危害和潜在威胁，缺乏足够的思想认识。部分县（市、区）及乡镇大多存在重发展轻保护、重开发轻治理的思想,当经济利益与水土保持发生冲突时，不惜以牺牲生态环境来换取一时的经济发展，有时甚至以优化投资环境为由，干扰有关部门的正常执法。很多项目业主受经济利益驱使，不编制水保方案，不采取治理措施，只管开发不管治理，施工中随意向江、河、湖、库、农田抛弃废渣、尾矿的现象时有发生，水保执法明显滞后于环保执法。这些问题，从根本上讲还是水土保持法律法规的宣传贯彻不够深入，对水土保持重要性认识不到位的具体体现。

　　2、治理任务艰巨，恢复难度很大。首先，从总的情况看，我市土壤侵蚀总面积1312.72平方公里，占国土总面积的28.35%，是全省水土流失重点治理区之一。其中，轻度侵蚀861.43平方公里，中度侵蚀401.28平方公里，强度侵蚀42.92平方公里，极强度侵蚀5.86平方公里，剧烈侵蚀1.23平方公里。强度以上侵蚀主要集中在大冶、阳新采矿比较集中的乡镇以及黄金山工业新区。其次，从生态破坏情况看，我市是个资源型工业城市，因矿产资源开发，大型水电、公路、铁路项目的动工和建设，加上农业生产及城市化进程不断加快等因素，造成的水土流失和生态破坏非常严重，且呈现逐年加重的趋势。在各种人为因素中，矿产资源开发特别是开山采石造成的水土流失和生态破坏最为严重。据统计，我市现有有证矿山302家（其中采选矿202家，采石100家），因矿山开采而形成的裸露面积达到638万平方米；再是，从治理难度看，一是资金投入大。按照目前每平方米需投入250元至350元的治理费计算，仅638万平方米的裸露面积，就需治理费19亿元左右。二是技术难度高。特别是开山塘口的恢复治理，其复垦技术还不十分成熟，植被成活率还不高。三是工作难度大。2000年，市十届人大二次会议根据市政府提出的议案，及时作出了“关于综合治理黄荆山北麓沿线采石场的决议”；此后三年，市政府及有关部门集中力量，下了很大气力，分期分批关停了造成严重生态破坏的黄荆山北麓23个采石场。但因治理难度大等原因，多年开山采石而造成的52万平方米的裸露山体，至今未按决议要求进行绿化复垦和治理。目前，既没有治理方案，也没有投入主体，谁破坏、谁治理的规定无法得到有效落实。不仅如此，北麓塘口还未治理，南面山体又陆续破坏。从2002年起，经有关部门批准，仅沿黄荆山南面现黄金山工业新区范围内，又相继开工33个采石场，目前每个采石场的塘口立面已达到8000平方米以上，大的有1.5至2万平方米，且不少塘口每年在以20万吨以上的采石量全负荷开采，已经造成黄金山工业新区还没有建成，生态环境又急剧破坏，举目望去，千疮百孔，满目苍夷。此外，长江沿岸黄颡口段6个采石场，以及富池沿江开采的28家采石场，也同样存在严重的水土流失问题。

　　3、执法环境不优，执法监督保障不够。目前，有关项目审批职能部门没有依法将水土保持方案，纳入开发建设项目立项审批的前置条件之一；项目建设中《水土保持法》明文规定的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度，大都得不到落实。同时，水土保持工作存在“三无”现象。一是无资金保障。长期以来，水土保持生态治理项目的资金主要靠国债资金，地方财政投入有限，乡镇一级的配套资金主要靠群众投工投劳。农村税费改革后，义务工取消，群众自筹资金十分困难，致使防治水土流失速度和质量受到严重影响。二是无必要的监督监测设备。监测手段十分落后。目前，我市水利部门开展水保监督监测，仍在使用一部相机、一卷皮尺、一根花杆的原始测量工具。三是乡镇一级无预防监督机构。大部分乡镇尚未配备专职或兼职水保监督人员，水土保持工作的很多基础数据不清。

　　三、进一步贯彻实施《水土保持法》的建议

　　1、提高思想认识，切实加强领导。各级政府及有关部门要进一步深入扎实地开展《水土保持法》的学习宣传和教育工作，努力增强全社会的法制观念和水土保持意识，发动全社会的力量来治理水土流失。要把贯彻实施《水土保持法》与建立“两型”社会，推进新农村建设，打造和谐秀美新黄石紧密结合起来。要深刻认识到，只有把水土流失问题解决好了，生态环境改善了，经济社会发展才会有后劲，有保障，可持续。因此，各级政府及相关部门要把水土保持工作纳入重要的议事日程，创新管理体制，加大执法力度，建立目标管理责任制，特别是要立足当前，坚决扼制新的水土流失现象发生，逐步恢复生态环境。

　　2、突出治理重点，整治开山塘口。针对我市水土流失现状，大力整顿治理沿山、沿江的采石场，是当前我市各级政府及有关部门遏制水土流失，恢复生态环境的一项重要工作，也是这次执法检查必须依法重点解决的突出问题。市委十一届六次全会上出台的《关于推进资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验工作的意见》中，已经提出了“加快实施矿山地质环境治理和黄荆山北麓开山塘口综合治理等一批重点生态工程”的明确要求。鉴于开山塘口关停以及治理恢复难度大的现实状况，检查组建议：第一，市政府要把开山塘口综合整治工作放在重要位置，作为当前推进两型社会建设的重要工作列入议事日程，组织专项整治行动，成立专班，明确专人负责和协调。第二，突出重点，加快整治黄金山工业新区黄荆山南麓的开山塘口。黄荆山南麓的开山塘口已经对黄金山工业新区的开发建设与生态环境造成了不利影响。重点整治黄荆山南麓开山塘口，既是水土保持工作的现实选择，也是“两型社会”建设的具体要求，更是黄金山工业新区开发建设的迫切需要。当前，开发区管委会已经着手开展了整治行动，制定了实施方案，明确了整治对象及目标，提出了整治步骤和措施，目前按逐年关闭、分步实施的目标正在落实，整治工作取得了初步进展。但由于整治工作涉及面广，关停难度大，需要市政府加强领导，需要相关部门大力支持和配合，共同推进整治行动。黄荆山南麓的整治工作，要根据既能够保证生产建设需求，又有利于今后的利用与恢复，更有利于黄金山新区建设与发展的精神，按照沿黄荆山主脉不能采、沿路沿江景观带不能采、临近居民区周边不能采的原则，分别设立主采区、禁采区、限采区。要尽快科学规划，合理布局，该关停的坚决关停，该整合的进行整合，做到集中限点开采，适度规模经营。同时，也要对长江沿岸黄颡口段和富池段的采石场进行整顿。第三，要提出全面、具体的整治规划和方案。全市开山塘口整治工作要加快治理速度，加大整治力度，要提出具体整治方案和落实具体的年度关停计划，争取用3年左右时间整治完毕。第四，切实加大治理恢复的力度。对已经关停的开山塘口，特别是沿黄荆山北麓的开山塘口，要尽快研究制定治理方案，确定治理主体，筹集治理资金，引进治理技术，落实治理措施，明确治理责任，限期治理恢复生态环境。第五，严格控制新批采石场。要确立硬性标准，抬高准入门槛，从源头上把好关。对新批采石场，必须依法编制水土保持方案，落实“三同时”制度，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，落实治理主体和治理资金，确保项目停产后能够及时有效治理，切实把黄金山工业新区和沿江经济带建成经济繁荣，生态优美，人与自然和谐发展的工业新区和经济走廊。第六，对全市污染大、水土流失严重的“五小”企业及无证开采矿山，要借鉴大冶市经验，开展集中专项整治，促进生态环境的早日恢复。

　　针对以上情况，检查组建议常委会对此作出专题决议，督促政府开展开山塘口专项整治行动，促进我市生态环境建设和实现经济社会的可持续发展。

　　3、加强执法监管，严格依法行政。各级政府要进一步加强对水土保持工作的组织协调，整合力量，强化联合执法。水利、国土、发改、建设、环保、规划、林业等各相关职能部门要密切配合，通力合作，齐抓共管，要依法将水土保持方案的编制审批作为开发建设项目的前置审批条件之一，规范审批程序，从源头上把好水土保持关；同时，要把严格依法执行开发建设项目中的水保设施“三同时”制度，作为控制人为造成水土流失的突破口。对哪些在开发建设中不认真贯彻执行水土保持法律法规，造成严重水土流失的建设施工单位，要排除干扰，依法严肃查处。此外，各级水保部门要加强自身建设，加强对执法人员的学习和培训，进一步提高执法队伍的素质和执法水平。

　　4、加快治理步伐，搞好综合防治。各级政府要积极研究治理办法，合理增加投入，依法将水土保持重点工程建设，特别是开山塘口的复垦及小流域综合治理，纳入国民经济和社会发展计划，列出专项资金逐步治理。要继续拓宽水保投资渠道，在努力向上争取更多国债项目资金的同时，本着“谁投资、谁受益”的原则，积极吸引民间资本，加快治理步伐。同时，要根据水土保持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，对新开办矿山，特别是开山采石企业，应依法征收相关费用，落实塘口修复治理任务；此外，要保障水保执法人员和执法监督工作经费，配备必要的监督检测设备，促进《水土保持法》的贯彻实施。

　　以上报告，请予审议。